2010年初北京市提出北京建设世界城市战略目标，引起广泛关注。国内外各方面专家从政治、经济、科技、文化、金融、低碳、产业、人才、商业、服务、城市环境、社会保障等领域出谋划策专项论述[1]。上述领域理当成为北京建设世界城市的方向性重点，但稳定的社会环境和北京的整体发展更是北京建设世界城市的根基。

　　综合考察北京的社会阶层状况、北京居民阶层收入差距、北京房价和北京的经济实力以及进一步城市化需求，本文认为北京建设世界城市首先要加强民生住房保障体系建设和管理，为北京的大发展打好稳定的社会基础。

　　这方面的研究，国内代表性成果有：首都社会经济发展研究所课题组发表的《民生策论：解决中低收入家庭住房问题策论》；住房和城乡建设部政策研究中心课题组发表的《发展公共租赁住房实现住有所居》；陈淮发表的《构建符合中国国情的住房保障体系――兼析关于住房保障体系的若干认识问题》；巴曙松发表的《保障性住房建设的制约因素及其影响评估》。

　　本文在此基础上进行了推进和提出了北京建设民生保障性住房的系统性对策建议。

　　一、 基本概念界定

　　（一） “民生住房”界定

　　“民生住房”是指政府为了维护民生稳定社会在政策、资金、土地、管理、房价、租金等方面有所支持和不同程度优惠的住房，它包括廉租房、公共租赁住房、经济适用房、两限房，不包括完全市场化的商品房。

　　（二） “民生住房保障体系”界定

　　“民生住房保障体系”是指政府把廉租房、公共租赁住房、经济适用房、两限房统一纳入保障性住房，使之形成梯次配置系统结构。按照需求―分级―分配―流转―退出一体化，土地―资金来源多元化用途专一化，法律―法规―政策―监控一体化原则形成长效运行体系。

　　二、 北京建设世界城市进程中的民生保障性住房问题

　　目前北京四环内新盘价格超过每平方米3万元以上，五环沿线新盘已突破每平方米2万元，六环以内二手房房价已经超过每平米1万元。[2]很显然如此房价已经将普通工薪阶层及以下阶层完全拒之门外。甚而至于，高房价已经使北京500万具有中高收入的中产阶级面临巨大购房支付压力[3]。近日，中国社会科学院联合发布的2011年《经济蓝皮书》指出，“按照目前的收入比水平，直接后果就是85%的需购买新住宅的城镇居民家庭都无力购买。”[4]

　　高房价导致北京的住房问题和住房保障问题，通过分析北京保障性住房的需求对象主要是这些类别的人群：（1）北京户籍的无房低保户；（2）北京户籍中低收入的无房户；（3）在北京就业的外地高校毕业生；（4）市民化的外来农民工；（5）中高收入人群中的无房户。今后一段时间，北京的保障性住房需求将主要围绕这些人群而展开。

　　（一）北京保障性住房主要需求对象分析

　　1、北京户籍的无房低保户。北京现有低保人数约23万，月人均低保标准430元。这类无房户的住房问题只有完全依靠政府救助。

　　2、北京户籍中低收入的无房户。根据北京市统计局统计，2009年北京市职工年平均人数为778.43万人，职工年平均工资为48444元[5]，月平均工资4037元，低于6000元（中产阶级月收入标准）。按照普通家庭结构一家三口两人为职工计算，年收入96888元不超过10万元，除去消费性支出每人16752元外，最多可积余5万元。北京现在房价水平，在六环附近买一套90平米的房约110―130万，需要20―25年。这778.43万人中没有住房的主要是祖籍是外地户籍在北京的职工和祖籍北京本地户籍的新组建家庭。这类人群中的无房户，需要政府援助。

　　3、在北京就业的外地高校毕业生。这些非北京生源高校毕业生的收入在5年内绝大多数难以达到中产阶级水平，最大一部分收入属于中等水平，还有一部分收入属于中低水平，有的收入基本接近农民工，甚至有人短期失业。有的专家学者把这个群体称之为“蚁族”。“目前，仅北京地区保守估计“蚁族”就有10万人以上”[6]。这个人群有博士、硕士和本专科毕业生，他们是北京建设世界城市的有生力量，其中一部分还将成为北京市未来的管理、科研等方面的中坚力量。北京建设世界城市应当重视这类人群的住房需求，“社科院人才报告认为，应把大学毕业生贫困群体的住房保障，涵盖在国家统一的住房保障体系内”[7]。

　　（4）市民化的外来农民工。北京建设世界城市和进一步城市化过程中，必将有一部分农民工市民化。农业部部长韩长赋在《行政管理改革》杂志撰文，“目前农民工住房问题突出主要有三大原因。一是农民工买不起、租不起城市商品房。二是城镇住房保障体系未包括农民工。农民工不能享受经济适用房、廉租房等保障性住房。三是现行用地政策制约了农民工集体宿舍的建设”[8]。韩长赋称，应把农民工纳入国家住房保障政策体系。北京同样需要考虑这个问题。

　　（5）中高收入人群中的无房户。《2010年北京社会建设分析报告》显示，北京已经出现了500多万的中产阶级。这个人群中有很多人是无北京户籍和无房又正值结婚成家者，是住房的刚需层。按两个人税后年薪各10万粗略计算，买80-100平米，20年还贷，大致需要250万，今后20年花在房子上的钱（包括物业，供暖，修缮），则需要大约20-30万，今后20年衣食行按每年5万，共计100万，小孩的教育费和父母的赡养及其他杂项花费大约80万。总合计今后20年需要大约460万，缺口60万（不考虑未来20年的通胀和工资上涨）。这类人群是中国社会层级的中坚力量，他们生存的好坏是判别改革开放和北京建设世界城市是否成功的一个重要标志。如果他们都面临商品房房价的压力，都因为高房价而生活困难，毫无疑问，不管多么伟大的战略目标都是苍白无力的。

　　（二）当前北京保障性住房存在的几个主要问题

　　1、制度法规体系尚不健全

　　目前，北京尚未形成统一完善的保障性住房体系和管理办法，从国家层面上来看，还缺乏统一规范的法规制度或指导性政策意见。缺乏针对不同收入人群的对应保障性住房配置标准和系统性管理措施，比如，不同收入人群是否需要对应不同的类型保障性住房，是不是对应不同的人均住房面积等。并且住房保障体系的建立和后续管理非常复杂，目前已出台的相关管理办法也有许多需要改进的地方。

　　2、覆盖面相对较窄

　　目前，北京市以户籍为保障性住房的准入条件，以收入作为保障性住房的主要配置依据。这首先就把非北京户籍的广大保障性住房需求人群排除在保障范围之外，其次，也把北京户籍需要住房保障的一定人群排除在外，也就是常说的“夹心层”以及“夹心层”之外的人群。显然，这不利于社会稳定和公平，需要进行大的探索和调整。

　　3、保障性住房配套软实力没有跟上

　　目前，中国整个还处在保障性住房体系建设和管理的探索阶段，还没有形成对保障性住房完整成熟的研究、管理体系。北京保障性住房建设受到北京市政府的高度重视，北京市政府在保障性住房投资、土地划拨等方面给予了极大支持，走在全国前列。但是，与之配套的软实力还没有跟进，保障性住房房源综合性息、需求者综合信息、监测与控制体系、发展评估体系、长效机制建设等都不成熟，这些都应在住房保障计划中有充分配套和体现。

　　三、 国际国内的民生住房保障经验借鉴

　　中国住房商业化时间较短，在经济高速发展的过程中不断积累了很多问题，这些问题甚至来不及让人深入思考就被新的一轮商品房涨价潮所掩盖。今天，解决问题的办法无非是借鉴国内外经验和自我创新。如何在国内搞好民生保障性住房工作，可以借鉴国外经验和走根据中国民生实际情况而制定的自我创新道路。

　　 （一）国外民生住房保障经验借鉴

　　 住房和城乡建设部政策研究中心课题组认为，“从各国的经验来看，几乎所有市场经济国家，包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都按照“市场――救济型”，或按“市场――福利型”的二元政策导向来实现“居者有其屋”的住房发展目标。即在经济起飞的初期，住房严重短缺，主要由政府主导来解决住房问题；当社会主要群体的住房问题解决之后，以市场化为主渠道，但对低收入家庭的住房保障一直存在并形成稳定的社会制度”[9]。

　　怎样才能建立一个完善的住房保障体系？首都社会经济发展研究所课题组提供了一系列可行性思路。将“保障性住房”与“房地产市场”加以区分，应成为政府制定住房政策的基本原则；要强调政府在保障性住房体系中的主体地位；摸清住房保障对象数量，是制定住房保障政策最基础的工作；完善住房保障体系，是一个渐进的过程，应遵循“适度保障”、“动态调节”的原则； “人人有房住不等于人人有房产”，应充分重视租赁型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例；严格控制保障性住房面积标准，强调“满足基本住房需求”原则。[10]

　　 （二）国内民生住房保障经验

　　 目前，国内保障性住房由廉租房、公共租赁房、经济适用房、两限房四种类型构成，层次结构基本完整，但配比却极不合理。现阶段，国内四类保障性住房呈现出两头大于中间的哑铃形，还没有形成两头小中间大纺锤形，这与中国的社会层级结构和发展不相匹配，如果继续保持目前这种结构，将来会增加社会管理成本。正确的趋势应当是大力发展公共租赁房，扩大其在保障性住房中的占比。从目前发展形势看，国内公共租赁房从无到有，覆盖面从小到大，管理部门从附带管理到专门职能化，四类之中占比从少到多，逐渐与国际接轨和符合中国实际。吸收和借鉴各地在这四类保障性住房的建设管理经验，继续保持北京在这方面已经取得的成绩，将有助于北京市建设世界城市。

　　1、上海的廉租房管理办法日渐成熟值得借鉴。上海的廉租房起步早，各种措施和管理办法跟进较快。2010年新年之初上海第四次为廉租房申请“降低门槛”，人均月收入９６０元，家庭财产１２万元成为新标准，对符合准入条件的申请家庭已基本实现“应保尽保”。这一点，其它很多大城市都没有做到。同时，上海已形成了一套行之有效的廉租房管理办法。居民经济状况核对系统平台是其中的一大亮点，在１４个部门、单位之间建立“电子比对专线”，并成立专职事业单位――居民经济状况核对中心，确保了公共福利资源投向最需要救助的人群。目前，上海市居民经济状况核对系统平台已经具备与全市所有街镇联通的接入能力，完成了与市人保局、市公积金中心、市税务局、市民政局的４条电子比对专线的建设。[11] 上海的廉租房经验是硬件保障跟进有力，配套管理办法量身定制专业而且全面。

　　2、厦门、深圳、重庆等地公共租赁房建设管理逐渐探索出了一条与国际接轨不断成熟完善的经验。2010年6月12日住房城乡建设部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布。在这个指导意见发布之前，北京、天津、深圳、厦门和常州等城市已经开始试点。其中厦门的公共租赁住房（厦门称作保障性租赁房）起步较早，制度相对完善，运作比较规范。在厦门的基础上，深圳市率先扩大了保障范围，将保障对象扩大至产业园区户籍和非户籍单身人员、非户籍低收入家庭、归国留学生、医生和教师等国内外引进人才、机关事业单位新录用人员[12]。重庆属于后来居上者，2010年7月30，重庆市组建成立了专门职能部门管理公共租赁房――重庆市公共租赁房管理局。重庆市长黄奇帆肯定，“这个部门不是临时机构，而是承担公租房的长远规划，负责公租房具体的建设进度，公租房建成后的租赁、日常管理等职责的部门。今后，重庆在建设保障性住房时，将主要建设公租房”[13]。同时，重庆的公共租赁房建设又与重庆市正在推行的城市化户籍制度改革结合，进一步拓宽了公共租赁房的社会价值意义。北京如果借鉴这三个城市的公共租赁房建设与管理经验，并在此基础上进行完善和深入探索将会事半功倍。

　　四、 北京建设世界城市之民生保障性住房体系建设管理对策

　　民生保障性住房问题，不仅仅是应该谁来负责建这个问题。重要的是，建多少？怎么配置？怎么管？有没有好的机制？怎样才能做到既良性运转又长期有效？

　　本文在此提出相应的对策。这个对策的基本思路是：梯次配置，流转通畅，统一管理，来源多样，用途专一，法制保障，多方协力，长期有效。

　　（一） 建立保障性住房相关信息基础数据库

　　1、 建立保障性住房房源信息数据库

　　为全部已有、在建、新建成和近3-5年将要建成的所有保障性住房建立房源信息数据库，数据库内容包括：已有、在建、新建成、筹建房各自数量、住房面积、配置类别、居住家庭基本信息、地理位置、周边交通状况信息、周边社区简要信息、周边文教卫商简要信息、周边公园绿地信息等。

　　2、 建立保障性住房家庭基础信息数据库

　　该数据库内容包括:家庭总人口、人口年龄结构、人口就业情况、人口收入状况、人口受教育情况、人口身体状况、家庭社会保障情况、家庭住房状况、户籍状况、人口工作教育经历、家庭亲属简要信息等。

　　3、 建立保障性住房家庭信用评价信息数据库

　　该数据库包括：人口有无不良社会记录、家庭保障性住房租金交付记录，家庭财产和收入申报是否真实等。

　　（二） 建立保障性住房需求评估指标体系

　　1、 建立保障性住房家庭中长期收入消费分段指标体系

　　该指标体系是判断一个家庭是否具备申请保障性住房资格和配置保障性住房的基本依据。以3-5年为期，按家庭总收入和人均收入为基准进行分段，把家庭人均收入段次与保障性住房梯次进行匹配，收入最少的住廉租房，再依次为公共租赁房、经济适用房、两限房。

　　这个指标体系的几个主要指标是：3-5年每年家庭人均收入、中低收入家庭CPI[14]（不是平常统计部门公布的居民CPI）。

　　2、 建立保障性住房家庭中长期收入跟踪评估体系

　　以3-5年为期，建立家庭建立保障性住房家庭中长期收入跟踪评估体系。实施保障性住房家庭网络申报制度，先是初次登记申报家庭基本信息，随后每隔3个月或者6个月再登记家庭收入。以这3-5年的收入数据作为该家庭保障性住房配置流动的依据，如果有大的变化（更多的是收入增加）就可以进行相应的租金、住房等调整。

　　3、 建立保障性住房中长期需求总量评估

　　这个指标是一个宏观量，是政府判断该地区保障性住房总量是否不足、适量或者过剩的依据。也是政府总体把握保障性住房投资的依据。这个指标体系主要有：城市化率、10-20年内城市总人口规划、城市现有总人口、城市人口按照收入分段比、近5年宏观经济增速、保障性住房登记家庭数量等。

　　（三） 建立健全保障性住房分级、流动与退出机制

　　1、 建立保障性住房分级机制

　　按照现有的四类保障性住房，以家庭人均收入和总收入为主要参考指标建立匹配。最低收入段家庭（约10%）住廉租房，中低收入段家庭（约60%）住公共租赁房，中等收入家庭（约10%）住经济适用房，无房白领阶层家庭（约10%）住两限房。当然，这个指标可以根据实际情况变化调整。

　　2、 建立保障性住房流动与退出机制

　　此处所讲的流动与退出有两层含义：

　　第一层是从廉租房―公共租赁房―经济适用房―两限房形成一个通畅的居住渠道可上可下。保障性住房家庭收入减少交不上房租，可以申请去住小面积的房子。收入增加之后，可以申请多交租金住大一点的房子。中长期收入超过上限的家庭进入退出机制，不再享有保障性住房资格。

　　第二层的含义更广，是指保障性住房家庭异地流动之后，可以退出本地保障性住房，在异地申请保障性住房，同样现有保障性住房资格。

　　（四） 建立保障性住房分配机制

　　1、 建立人均建筑面积指标与建筑设计标准 目前国内保障性住房人均标准不一，借鉴国外现有经验和国内实际情况，建议建立统一的人性化标准。现在国内人均住房面积大约26平方米，建议廉租房人均15-20平方米，公共租赁房人均20-30平方米，经济适用房人均保证25平方米，两限房人均保证30平方米。另外，可建适量人均10平方米左右和30平方米以上保障性住房。同时，由于保障性住房面积较小，其中的布局设计就非常重要了，所以，要对保障性住房进行科学的和人性化的设计，使面积得到充分利用更宜居。

　　2、 以家庭中长期总收入为分配主要依据

　　保障性住房涉及到一个重要问题就是给谁？凭什么？在现有条件下，以家庭3-5年的总收入为主要依据进行分配。

　　3、 以家庭信用评价为分配参考依据

　　在以家庭3-5年总收入为主要依据分配保障性住房的同时，以家庭信用评价为分配的参考依据。同样的家庭，信用评价好的优先。

　　4、 实行有权限的透明化电脑分配

　　目前，国内很多城市采用摇号这种方法来分配保障性住房。这种方式的公正性已经受到质疑，“2009年6月12日，武汉市武昌区余家头小区经济适用房摇出6连号，6人申购材料均作假”[15]。2009年7月30日，湖北省襄樊老河口市经济适用房摇出14连号。“2010年5月19日，浙江青田县安居房摇出5连号，专家认为软件出问题的可能性大”[16]。有鉴于此，建议实行有权限的透明化电脑分配，请法院出面请公证人员和居民代表监督以及相关技术专家。

　　（五） 建立健全保障性住房支持体系

　　1、 资金支持多元化

　　保障性住房建设和维修的最大问题是资金来源问题和资金使用问题。资金来源多元化和资金使用专一化是关键。可以借鉴国外经验和国内房地产商的赚钱模式，结合实际用创造性的方式获得资金。第一、政府投资，来源于卖地收入提成、房地产契税、土地增值税和其它税收；第二、民间资本，这块完全给民间资本放开；第三、违规商品房开发商处罚金；第四、社保基金和保险资金退出股市进入保障性住房；第五、给金融市场募集基金的指标，进行提成或者其它方式收费；第六、申请保障性住房家庭参与投资和住房公积金，可以通过租金和购房等条件返还；第七、国土资源领域违法违规处罚金提成。

　　2、 土地来源支持多样化

　　保障性住房土地供给问题是仅次于资金的第二大问题，因为，它在一定程度上与商品房土地供应构成竞争。这一块的土地来源主要有：第一、政府土地储备划拨；第二、没收违规商品房开发用地；第三、城市土地功能重新规划调整所得；第四、进城农民工家庭宅基地、承包地、林地流转。

　　（六） 建立健全保障性住房监管制度

　　1、 法律法规保障

　　2009年5月，厦出台全国第一部社会保障性住房法规。总的说来，国内保障性住房相关的法律法规还很不完善。2010年3月两会期间，代表们纷纷要求加强相关法律法规。保障性住房只有立法才能有保障。保障性住房分配、资金来源使用、土地来源使用、建筑标准与质量等都需要法律保障。

　　2、 监督保障

　　政府、媒体、第三方、社会民众等形成多视角监督，确保保障性住房建设、分配、资金使用、管理等公正透明。保障性住房项目规划建设公布实施之后，对规划确定的目标、任务、项目、实施效果及各项政策措施落实情况进行监督检查。对保障性住房分配、资金使用等进行监管。

　　3、 质量保障

　　目前，国内无论是商品房还是保障性住房都是质量问题频频出现。近期北京检查出多起保障性住房建筑质量问题，其中，“由北京日月房地产开发有限公司建设的旧宫三角地保障房项目，8栋楼未达抗震要求，6栋将重建两栋加固。”[17]质量保障需要辅之以法律法规手段和各方齐心协力。国外的经验是：美国政府直接全程干预，法国由保险公司唱主角，德国是政府委托公司运行。在这方面，北京也可以探索出一条行之有效的经验。

　　结语

　　保障性住房是一个涉及民生，事关国家大计的复杂性系统工程，在当前高房价与收入差距日益拉大的形势下研究保障性住房，探索保障性住房的一体化系统化办法、措施与对策显得意义重大。尤其是，在北京建设世界城市这个战略目标下更为重要。

　　北京建设世界城市需要一套科学系统的保障性住房管理办法，使之形成长效机制。概括起来这个办法就是：需求